АНАЛИЗ
результатов мониторинга ситуации с обеспечением инвалидов
техническими средствами реабилитации, жильем (нуждающихся в улучшении жилищных условий)
и с предоставлением льгот по оплате жилья и коммунальных услуг
(по состоянию на первое полугодие 2008 года)

 

Содержание

 

1. Особенности реализации федеральной программы обеспечения инвалидов техническими средствами реабилитации в первом полугодии 2008 года 

2. Проблемы в практике обеспечения жильем инвалидов, состоящих на учете в качестве нуждающихся в улучшении жилищных условий

3. Проблемы инвалидов в сфере оплаты жилья и коммунальных услуг

* * *

В первом полугодии 2008 года структурными подразделениями ВОИ был проведен седьмой с момента введения в действие 122-го федерального закона этап мониторинга механизмов социальной защиты инвалидов в Российской Федерации. Объектом мониторинга на этом этапе стали такие «традиционно болевые» стороны жизнедеятельности инвалидов, как:

- состояние и динамика процесса обеспечения инвалидов техническими средствами реабилитации (ТСР) и протезно-ортопедическими изделиями (ПОИ) после передачи организационных полномочий в этой сфере с федерального на региональный уровень;

- практика обеспечения жильем инвалидов, состоящих на учете в качестве нуждающихся в улучшении жилищных условий;

- проблемы инвалидов в сфере оплаты жилья и коммунальных услуг.

В процессе обследования был использован усовершенствованный по сравнению с предыдущими стадиями инструментарий, позволяющий более точно и детально оценить состояние и динамику процессов в сфере обеспечения нужд инвалидов в трех указанных выше сферах их социальной проблематики. Сбор, обработка и содержательный анализ полученной с мест информации осуществлялись по отработанной схеме, изложенной в предыдущих мониторинговых материалах ВОИ. Ниже приводятся основные результаты проведенного обследования.

 

1. Особенности реализации федеральной программы обеспечения инвалидов техническими средствами реабилитации в первом полугодии 2008 года

 

По состоянию на 1 мая 2008 г. был проведен четвертый (начиная с 2005 года) тематический этап мониторинга ВОИ, посвященный процессу обеспечения инвалидов техническими средствами реабилитации (ТСР) и протезно-ортопедическими изделиями (ПОИ). В территориальном плане он стал самым представительным из всех проведенных ВОИ обследований по данной проблеме и охватил 72 региона Российской Федерации, в том числе:

республики: Адыгею, Алтай, Башкортостан, Бурятию, Дагестан, Ингушетию, Кабардино-Балкарию, Калмыкию, Карелию, Коми, Марий-Эл, Мордовию, Северную Осетию, Татарстан, Удмуртию, Хакасию и Чечню;

края: Алтайский, Краснодарский, Красноярский, Пермский, Приморский, Ставропольский и Хабаровский;

области: Амурскую, Архангельскую, Астраханскую, Белгородскую, Брянскую, Владимирскую, Волгоградскую, Вологодскую, Воронежскую, Ивановскую, Иркутскую, Калининградскую, Калужскую, Камчатскую, Кировскую, Костромскую, Курганскую, Курскую, Ленинградскую, Магаданскую, Московскую, Мурманскую, Нижегородскую, Новгородскую, Омскую, Оренбургскую, Орловскую, Пензенскую, Псковскую, Ростовскую, Рязанскую, Самарскую, Саратовскую, Сахалинскую, Свердловскую, Смоленскую, Тамбовскую, Тверскую, Тульскую, Тюменскую, Ульяновскую, Челябинскую, Читинскую и Ярославскую;

автономные округа: Ненецкий и Ханты-Мансийский;

Еврейскую автономную область;

город Санкт-Петербург.

При этом количество региональных организаций ВОИ. ответивших на каждый из 12 вопросов, вошедших в опросный инструментарий по теме ТСР и ПОИ, колебалось в пределах от 42 до 63 единиц.

Напомним, что по результатам предыдущего мониторинга ВОИ (в I полугодии 2007 года) положение дел, сложившееся к тому периоду с обеспечением инвалидов ТСР и ПОИ, в целом было охарактеризовано как близкое к кризисному. Об этом, в частности, свидетельствовали такие факты, как:

- растущая несбалансированность объема потребности инвалидов в этих средствах и изделиях с объемом ресурсов, выделяемых из федерального бюджета на ее удовлетворение;

- сокращение абсолютных объемов финансирования программы обеспечения инвалидов ТСР и ПОИ по целому ряду регионов Российской Федерации и некоторым видам вспомогательных технических средств и связанных с ними услуг (ремонт протезов, кресел-колясок и т.п.);

- резкий рост количества нереализованных заявок региональных отделений ФСС на поставку и изготовление ТСР и ПОИ и рост задолженности этих отделений перед инвалидами;

- ограниченность срока фактического обеспечения инвалидов ТСР и ПОИ шестью-семью месяцами в календарном году (с апреля по октябрь) и невозможность получения этих средств и изделий в другие месяцы года;

- многомесячное накопление очереди инвалидов на получение необходимых им видов ТСР и ПОИ с переносом ее на следующий календарный год;

- крайне медленное перечисление федеральных средств в отделения ФСС на местах и неоправданно позднее проведение последними тендера на размещение заказов организациям - поставщикам и изготовителям соответствующих видов ТСР и ПОИ;

- проведение конкурсных аукционов на поставку и изготовление ТСР и ПОИ по критерию минимизации их цены, результатом чего стал значительный рост жалоб инвалидов на низкое качество предоставляемых им вспомогательных технических средств и изделий.

С учетом перечисленных проблем, накопившихся в 2005-2007 годах в реализации Программы обеспечения инвалидов техническими средствами реабилитации (далее - Программы), федеральные органы государственной власти пошли на существенное увеличение ассигнований на нее в 2008 году. Если в 2007 году из федерального бюджета на Программу было выделено 6.4 млрд. руб., то в 2008 году запланированная бюджетная сумма на цели Программы возросла до 8 млрд. 990 млн. руб., или на 40.5%.

Впервые за последние три года темпы роста финансирования Программы превысили темпы роста совокупной потребности инвалидов в технических средствах реабилитации и протезно-ортопедических изделиях. Если в 2007 году Федеральная программа обеспечения инвалидов ТСР и ПОИ была профинансирована лишь на 63% от заявленной Фондом социального страхования потребности в них, то в 2008 году этот показатель возрос, по нашей оценке, до 79 - 81%.

Это, естественно, не могло не сказаться позитивным образом на объемных показателях обеспечения инвалидов ТСР и ПОИ в 2008 году. Однако резко возросшие размеры финансирования Программы заметно отставали даже от того стоимостного объема потребности в технических средствах реабилитации, который был рассчитан ФСС еще на прошлый, 2007 год (10.2 млрд. руб.). Помимо сохраняющегося недофинансирования Программы на процесс обеспечения инвалидов ТСР и ПОИ продолжал негативно воздействовать и ряд факторов нормативно-правового и организационного порядка.

Если сформулировать основные особенности ситуации с обеспечением инвалидов техническими средствами реабилитации, выявленные в процессе мониторинга ВОИ по состоянию на 1 мая 2008 года, то они сводятся к следующим характеристикам:

1. Прежде всего, наметилось очевидное торможение действовавшей в 2006 и 2007 годах тенденции к нарастающему ухудшению ситуации с предоставлением инвалидам ТСР и ПОИ. Действительно, 24% региональных организаций ВОИ (11 из 46 ответивших на соответствующий вопрос анкеты) указали на то, что ситуация с обеспечением инвалидов ТСР и ПОИ по сравнению с 2007 годом улучшилась. Об этом сообщили региональные подразделения ВОИ республик Алтай, Ингушетии, Калмыкии, Марий-Эл и Чечни, Приморского и Ставропольского краев, Курской, Тверской и Тульской областей, Еврейской автономной области. Напомним, что в прошлом году на положительную динамику в обеспечении инвалидов ТСР указали только 4% опрошенных подразделений ВОИ.()

Еще 65% региональных организаций ВОИ (30 из 46) отметили, что положение в этом сегменте социальной помощи инвалидам, по крайней мере, не ухудшилось в сравнении с прошлым годом. К этой группе регионов относятся республики Адыгея, Бурятия, Дагестан Кабардино-Балкария, Карелия, Коми, Татарстан, Удмуртия и Хакасия, Краснодарский и Хабаровский края, Архангельская, Астраханская, Белгородская, Брянская, Волгоградская, Вологодская, Иркутская, Калининградская, Камчатская, Магаданская, Нижегородская, Орловская, Псковская, Рязанская, Саратовская, Смоленская, Тамбовская, Челябинская и Ярославская области, Ненецкий автономный округ.

И лишь 11% подразделений ВОИ (5 из 46) оценили ситуацию с ТСР в своих регионах как ухудшившуюся по сравнению с предыдущим годом. В их числе оказались Амурская, Воронежская, Калужская и Мурманская области, а также город Санкт-Петербург. Для сравнения: в 2007 году на поступательное ухудшение ситуации с ТСР в регионах указал 41% организаций-респондентов;

2. Позитивная динамика в объеме финансирования Программы привела к определенным изменениям в оценке региональными подразделениями ВОИ общего состояния процесса обеспечения инвалидов ТСР и ПОИ. Имея в виду увеличившиеся объемы предоставления инвалидам технических средств реабилитации, 50% организаций-респондентов (26 из 52 ответивших на соответствующий вопрос анкеты) указали на то, что по этому показателю положение, сложившееся на их территории к маю 2008 года, можно расценить как относительно благополучное. Так оценили ситуацию подразделения ВОИ Башкортостана, Бурятии, Кабардино-Балкарии, Карелии, Марий-Эл, Мордовии, Северной Осетии, Татарстана и Чечни, Красноярского края, Архангельской, Астраханской, Владимирской, Калининградской, Кировской, Нижегородской, Омской, Оренбургской, Пензенской, Ростовской, Саратовской, Сахалинской, Тверской, Тюменской и Ульяновской областей, Ханты-Мансийского автономного округа.

Ещё 42% региональных организаций ВОИ, попавших в зону мониторинга, охарактеризовали ситуацию с обеспечением инвалидов ТСР и ПОИ как проблемную, но уже не имеющую признаков острого кризиса. В эту группу вошли подразделения ВОИ республики Адыгея, Краснодарского, Пермского, Приморского и Хабаровского краев, Амурской, Белгородской, Брянской, Вологодской, Ивановской, Иркутской, Камчатской, Костромской, Ленинградской, Магаданской, Новгородской, Рязанской, Свердловской, Смоленской и Читинской областей, города Санкт-Петербурга.

И только 8% региональных организаций ВОИ указали на сохраняющееся крайне неблагоприятное, кризисное состояние программы предоставления инвалидам технических средств реабилитации. Об этом, в частности, сообщили организации ВОИ республики Коми, Калужской и Московской областей, Ненецкого автономного округа;

3. Заметное увеличение объемных показателей финансирования Программы в 2008 году нашло свое выражение в сокращении количества нереализованных заявок региональных отделений ФСС на поставку и изготовление технических средств реабилитации, уменьшении задолженности этих отделений перед инвалидами и ослаблении проблемы очередей на получение ТСР и ПОИ их конечными потребителями. На такого рода динамику указало большинство региональных подразделений ВОИ, участвовавших в обследовании.

Ряд организаций ВОИ (в их числе Марийская, Мордовская, Северо-Осетинская республиканские, Ставропольская краевая, Архангельская, Новгородская, Тверская, Тюменская и Челябинская областные) отметили значительный рост поставки или изготовления в их регионах таких видов ТСР, как трости опорные, костыли, опоры, поручни, кресла-коляски комнатные и прогулочные с ручным приводом, обувь ортопедическая, ортезы (в том числе туторы верхних и нижних конечностей, корсеты, головодержатели, реклинаторы и обтураторы, бюстгальтеры, полуграции для фиксации протеза молочной железы), противопролежневые матрацы и подушки, абсорбирующее белье и памперсы, кресла-стулья с санитарным оснащением, слуховые аппараты, специальные устройства для чтения «говорящих книг», медицинские термометры и тонометры с речевым выходом, сигнализаторы звука световые и вибрационные, телефонные устройства с текстовым выходом, телевизоры с телетекстом для приёма программ со скрытыми субтитрами.

Результатом роста объемов закупки ТСР отделениями ФСС в регионах стало то, что 46% (29 из 63) региональных подразделений ВОИ, ответивших на соответствующий вопрос анкеты, указали, что к маю 2008 года целый ряд вспомогательных технических средств и изделий предоставлялся инвалидам в достаточном количестве и без образования очереди на их получение. Это имело место в таких субъектах Федерации, как республики Башкортостан, Бурятия, Ингушетия, Марий-Эл, Мордовия, Северная Осетия и Татарстан, Пермский и Ставропольский края, Астраханская, Владимирская, Волгоградская, Кировская, Курганская, Курская, Ленинградская, Нижегородская, Омская, Орловская, Ростовская, Рязанская, Сахалинская, Смоленская, Тверская, Ульяновская, Челябинская и Читинская области, Ненецкий и Ханты-Мансийский автономные округа.

К примеру, в Ингушетии в январе-апреле 2008 года были сняты проблемы с получением инвалидами таких видов ТСР, как противопролежневые матрацы и подушки, абсорбирующее белье, памперсы, слуховые аппараты, все виды ортезов, обувь, кресла-стулья с санитарным оснащением, трости опорные, костыли, комнатные кресла-коляски. В Мордовии перестали быть дефицитом кресла-коляски, трости опорные, костыли, ходунки, кресла-стулья с санитарным оснащением, бандажи. По информации Северо-Осетинской республиканской организации ВОИ, потребность инвалидов в креслах-колясках с электроприводом в I квартале 2008 года была удовлетворена на 98%. В Ставропольском крае у инвалидов появилась возможность получать или заказывать без очереди трости, костыли, опоры поручни, протезы верхних и нижних конечностей, ортезы и экзопротезы, ортопедическую обувь, слуховые аппараты, абсорбирующее белье и памперсы, специальные средства при нарушении функции выделения, а в Ульяновской области - трости опорные, костыли, кресла-коляски с ручным управлением.

В ряде регионов запланированный ход выполнения Программы ТСР в 2008 году позволяет в количественном отношении приблизиться к относительно полному удовлетворению потребностей инвалидов по всем наименованиям технических средств и изделий, входящим в Федеральный перечень. Приведем несколько примеров.

В Архангельской области отделение ФСС планирует в 2008 году обеспечить инвалидов рекомендованными им в ИПР видами технических средств реабилитации в полном объеме. В республике Чечня численность инвалидов, получивших в I квартале текущего года необходимые им виды ТСР, увеличилась по сравнению с тем же периодом прошлого года почти в 4 раза. При этом республиканское отделение ФСС заверяет, что во II квартале существующая очередь на получение ТСР и изготовление ПОИ будет полностью ликвидирована. Еврейская окружная организация ВОИ сообщает, что предусмотренный размер ассигнований на текущий год позволит полностью удовлетворить заявленные потребности инвалидов практически на все виды ТСР, включенные в Федеральный перечень. На аналогичную картину ссылается республиканская организация ВОИ Марий-Эл. Под все виды ТСР, входящие в Перечень, здесь выделены ассигнования, достаточные для удовлетворения потребностей инвалидов, предусмотренных их программами реабилитации. По информации, полученной из Оренбургской областной организации ВОИ, обеспеченность инвалидов техническими средствами реабилитации и протезно-ортопедическими изделиями составила в I квартале 2008 года 92.7%, а протезами верхних и нижних конечностей инвалиды были обеспечены полностью. Пензенская областная организация ВОИ сообщает, что увеличившийся в целом объем закупок в регионе ТСР позволил в первые три месяца 2008 года удовлетворить 67% заявок инвалидов, поданных ими в 2007 году и в первом квартале этого года;

4. Помимо заметного увеличения федеральных ассигнований на Программу ТСР свою роль в улучшении ситуации с обеспечением инвалидов вспомогательными техническими средствами - по крайней мере, в ряде регионов - сыграла передача Фондом социального страхования РФ права на проведение открытых конкурсов по государственным закупкам ТСР региональным отделениям ФСС. Это создало предпосылки для преодоления сложившейся ранее организационной «неповоротливости» в реализации Программы и для оперативного проведения на местах тендеров на поставку всей номенклатуры ТСР уже к началу очередного календарного года. Полноценное обеспечение инвалидов необходимыми им видами технических средств реабилитации в регионах, использовавших эту возможность (например, в республике Марий-Эл, Ставропольском крае), началось уже с первых чисел 2008 года. Известно, что на протяжении 2005 – 2007 годов, как минимум, весь первый квартал уходил на конкурсный отбор поставщиков и изготовителей продукции по Программе, в результате чего инвалиды снимались с «голодного пайка» на получение ТСР лишь к апрелю-маю каждого года. К сожалению, такая ситуация - несмотря на появление соответствующего правового обеспечения - в ряде регионов сохранялась и в 2008 году. Это, в частности, касалось Ивановской, Читинской областей и некоторых других регионов;

5. Вместе с тем сохранившееся в 2008 году недофинансирование федеральной программы обеспечения инвалидов техническими средствами реабилитации (по оценке ВОИ - на 19 - 21% от заявленной отделениями ФСС потребности) неизбежно приводило к тому, что в целом ряде регионов существенное улучшение ситуации с предоставлением инвалидам одних видов ТСР и ПОИ сочеталось с тем, что объем поставок и изготовления других видов технических средств остался примерно на уровне прошлого года, и они по-прежнему предоставлялись инвалидам в ограниченном количестве. Такого рода информация поступила из 56% региональных организаций ВОИ, ответивших на соответствующий вопрос анкеты. На это, в частности, указали региональные подразделения ВОИ республик Адыгея, Алтай, Башкортостан, Бурятия, Коми, Татарстан, Удмуртия и Чечня, Алтайского, Краснодарского, Красноярского, Пермского и Хабаровского краев, Архангельской, Астраханской, Вологодской, Камчатской, Кировской, Магаданской, Оренбургской, Орловской, Псковской, Саратовской, Свердловской, Смоленской, Тюменской, Челябинской и Читинской областей, города Санкт-Петербурга, Еврейской автономной области, Ненецкого и Ханты-Мансийского автономных округов.

В разряд дефицитных технических средств в соответствующих регионах попали, в частности, следующие виды ТСР и ПОИ, входящие в Федеральный перечень: трости опорные и тактильные, костыли, опоры, поручни (республики Кабардино-Балкария и Чечня, Костромская, Мурманская, Пензенская и Тюменская области); кресла-коляски с ручным приводом (прогулочные, активного типа) и с электроприводом (республика Адыгея, Пермский и Хабаровский края, Вологодская, Костромская, Московская, Мурманская, Пензенская и Тюменская области); протезы и аксессуары к ним, ортезы, ортопедическая обувь (Архангельская, Костромская, Московская, Мурманская области, город Санкт-Петербург); противопролежневые матрацы и подушки (республики Башкирия, Чечня, Костромская и Московская области); специальные средства при нарушениях функций выделения (моче- и калоприемники) (республики Адыгея, Кабардино-Балкария, Пензенская область); абсорбирующее белье, памперсы (республики Адыгея, Кабардино-Балкария, Воронежская, Костромская, Московская, Пензенская, Тюменская области, город Санкт-Петербург); кресла-стулья с санитарным оснащением (Хабаровский край, Московская область).

Оренбургская областная организация ВОИ сетует на то, что в первые месяцы 2008 года инвалидам совсем не предоставлялись приспособления для одевания, раздевания и захвата предметов, специальные устройства для чтения «говорящих книг», для оптической коррекции слабовидения, медицинские термометры и тонометры с речевым выходом. Архангельская областная организация ВОИ отмечает, что в некоторых районах области инвалиды с нарушением слуха вообще не обеспечивались световыми и вибрационными сигнализаторами звука, телевизорами с телетекстом для приема программ со скрытыми субтитрами. Уже упоминавшаяся выше Кабардино-Балкарская республиканская организация ВОИ ссылается на острую нехватку слуховых аппаратов, в том числе с ушными вкладышами индивидуального изготовления.

Естественным следствием «недопоставки» перечисленных видов ТСР и ПОИ является сохранение в указанных регионах очередей на их получение инвалидами. В наибольшей степени это касалось таких изделий, как кресла-коляски различного типа и назначения, ходунки (в том числе детские), кресла-стулья с санитарным оснащением. Например, в некоторых регионов очередь на получение комнатных и прогулочных кресел-колясок с ручным приводом по-прежнему растягивается на срок от полутора до трех лет;

6. К числу других проблем, напрямую связанных с явно недостаточным объемом финансирования Программы обеспечения инвалидов техническими средствами реабилитации в 2008 году по результатам мониторинга можно отнести:

- продолжающееся сохранение показателя минимальной цены в качестве универсального критерия конкурсного отбора региональными отделениями ФСС поставщиков и изготовителей соответствующих видов ТСР и ПОИ. С одной стороны, приоритет «дешевизны» вспомогательных технических средств и изделий на протяжении всех четырех лет существования Федеральной программы является естественной реакцией ФСС на дефицитный характер ее финансирования: экономия на стоимости каждой единицы изделий позволяет закупать максимально возможное количество технических средств и обеспечивать ими максимально широкий в данных условиях контингент инвалидов. Вполне понятно, что при этом в жертву приносится то более высокое качество ТСР и ПОИ, которое могло бы быть обеспечено более «затратными» поставщиками и производителями. Вместе с тем, если региональные отделения ФСС в свои заявки федеральному ФСС закладывают минимальный уровень цен на соответствующие виды вспомогательных технических средств, то они тем самым, во-первых, искусственно занижают стоимостную потребность инвалидов в «добротных» ТСР, а, во-вторых, обрекают последних на получение по кругу низкокачественных изделий. В сложившихся условиях единственно приемлемым критерием при формировании бюджета федерального ФСС в части обеспечения инвалидов техническими средствами реабилитации, а также при проведении тендеров на их поставку и изготовление должен стать показатель соотношения цены и качества изделий. Только он может обеспечить сбалансированность стоимостных и функционально-потребительских характеристик технических средств реабилитации, а, значит, соблюсти баланс интересов финансовых институтов государства с интересами инвалидов как потребителей адресованной им продукции;

- связанную с критерием минимизации цены изделий нарастающую статистику претензий инвалидов к качеству предоставляемых им видов технических средств реабилитации и протезно-ортопедических изделий. На наличие таких претензий указали практически все региональные организации ВОИ, ответившие на соответствующий вопрос анкеты. В их число вошли подразделения ВОИ республики Алтай, Бурятии, Дагестана, Коми, Марий-Эл, Мордовии, Алтайского, Красноярского, Пермского, Приморского и Хабаровского краев, Архангельской, Астраханской, Брянской, Вологодской, Воронежской, Ивановской, Калужской, Кировской, Костромской, Курганской, Курской, Ленинградской, Нижегородской, Новгородской, Омской, Орловской, Ростовской, Саратовской, Смоленской, Тамбовской, Ульяновской, Челябинской и Читинской областей, города. Санкт-Петербурга, Еврейской автономной области, Ненецкого автономного округа.

Наибольшее количество жалоб инвалидов по-прежнему связано с откровенно низкими функционально-потребительскими качествами предоставляемых им кресел-колясок различного типа и назначения (комплексная ущербность конструкции и качества закупаемых кресел-колясок китайского производства «Армед-НО35», проявляющаяся и в неудобстве спинки сиденья и подножки, и в качестве рамы, изготовленной не из титанового сплава, а из тонкостенных металлических труб, и в крайне неудачном конструкционном решении передних и задних цельнолитых колес, сделанных к тому же из недолговечного пластика с прорезиненным верхним покрытием, и в быстро ржавеющей и ломающейся складывающейся части нижней рамы и т.д.; громоздкость габаритов и плохая маневренность кресел-колясок отечественного производства; низкое качество камер и покрышек надувных колес у прогулочных кресел-колясок Ставровского завода ООО «СТАМО» модель «400»); протезно-ортопедических изделий (несовершенство и устарелость конструкций отечественных изделий; их утяжеленность, «грубость»; неудобные крепления; низкое качество исполнения промежуточных операций при сборке, в результате чего изделия выходят из строя раньше установленного срока; непрочность, ломкость покупных узлов, используемых в протезах), ортопедической обуви (устаревшие модели обуви, особенно детской; неэстетичный внешний вид изделий; использование при изготовлении жестких, тяжелых, плохо разнашиваемых заменителей кожи, отходов (лоскутов) кожевенного производства и подошвы из микропоры, скользящей по гладкой поверхности), костылей, тростей, ходунков (активная замена отделениями ФСС легких алюминиевых костылей деревянными или из тяжелого металла; тяжелые и нескладывающиеся трости; несовершенство конструкции ходунков), кресел-стульев с санитарным оснащением (функциональное неудобство изделий);

- сохраняющуюся во многих регионах нерешенность вопроса с возмещением инвалидам расходов на технические средства реабилитации, приобретенные ими на собственные средства. Сбои в этом нормативно утвержденном механизме по-прежнему носят достаточно распространенный характер. Так, Адыгейская республиканская организация ВОИ отмечает, что оплата по представленным в ФСС чекам за самостоятельно купленные инвалидами вспомогательные технические средства, как и прежде, может растягиваться на полтора-два года. Московская областная организация ВОИ ссылается на случаи отказа со стороны регионального отделения ФСС компенсировать затраты инвалидов на оплату дорогостоящих эндопротезов (несмотря на их присутствие с 2006 года в Федеральном перечне). На практику неполного возмещения денежных расходов инвалидов, связанных с самостоятельным приобретением ТСР, указала Мурманская областная организация ВОИ. Коми республиканская организация ВОИ сообщила, в частности, что самостоятельные затраты инвалидов на покупку функционально подходящих костылей и опорных тростей из легкого металла компенсируются отделениями ФСС лишь в пределах стоимости их устаревших деревянных разновидностей. Родители проживающей в Тамбовской области девочки Л.Проскуриной, страдающей ДЦП и имеющей повреждение позвоночника, приобрели для нее рекомендованные врачами ходунки-тренажер детский марки СР-105 по цене 6 040 рублей. Отделение ФСС возместило их затраты по «средней» стоимости ходунков - в размере 1 600 рублей;

- неразвитость инфраструктуры услуг, связанных с практическим предоставлением и обслуживанием вспомогательных технических средств, полученных инвалидами (проезд маломобильных инвалидов к месту получения и заказа ТСР и ПОИ, транспортировка крупногабаритных технических средств к месту проживания их потребителей, доставка ТСР в отделенные районы и местности, техническое обслуживание и ремонт эксплуатируемых средств реабилитации). Отсутствие такой инфраструктуры существенно снижает социальную эффективность федеральной программы обеспечения инвалидов техническими средствами реабилитации, а для многих инвалидов становится непреодолимой преградой к использованию необходимых им вспомогательных средств. Приведем только один пример. В Тамбовской области 30-летний инвалид I группы Р.М. Журавлев не может приобрести аккумуляторные батареи и покрышки (взамен вышедших из строя) для своей кресла-коляски с электроприводом, найти которые можно «только в Москве». Но даже если эти «запчасти» окажутся в пределах физической досягаемости, их приобретение инвалидом возможно только за полную стоимость. В данном случае получается, что Федеральная программа не распространяется на поддержание в рабочем состоянии полученного инвалидом технического средства реабилитации;

 

7. Полученная в процессе мониторинга информация еще раз подтвердила острую актуальность перехода к упрощенному порядку замены вспомогательных технических средств, рекомендованных инвалидам в индивидуальной программе реабилитации. По состоянию на I мая 2008 года 90% (38 из 42) региональных организаций ВОИ, ответивших на соответствующий вопрос анкеты, в очередной раз констатировали, что даже при наличии у гражданина бессрочно установленной инвалидности для замены используемого им технического средства он вынужден проходить через уже неоднократно описанную цепь изнурительных процедур и инстанций, насчитывающую до шести-семи звеньев. На это, в частности, указали региональные подразделения ВОИ республик Адыгея, Алтай, Бурятия, Кабардино-Балкария, Коми, Мордовия, Северная Осетия, Татарстан и Чечня, Алтайского, Пермского и Ставропольского краев, Архангельской, Владимирской, Воронежской, Калининградской, Калужской, Камчатской, Кировской, Курганской, Мурманской, Нижегородской, Новгородской, Омской, Оренбургской, Ростовской, Рязанской, Самарской, Тамбовской, Тверской, Тюменской, Ульяновской, Челябинской и Читинской областей, города. Санкт-Петербурга, Еврейской автономной области, Ненецкого и Ханты-Мансийского автономных округов.

В связи с этим особую значимость приобретает необходимость скорейшего внедрения в практику новых Правил обеспечения инвалидов техническими средствами реабилитации и протезно-ортопедическими изделиями, введенных с 1 октября 2008 года Постановлением Правительства РФ от 7 апреля 2008 года № 240. В соответствии с пунктом 10 этих Правил, замена уже рекомендованных инвалиду технических средств и (или) протезно-ортопедических изделий теперь будет производиться, минуя громоздкую процедуру повторного прохождения медико-социальной экспертизы и «обновления» ею индивидуальной программы реабилитации. По истечении установленного срока пользования соответствующим техническим средством (изделием) инвалиду будет достаточно получить заключение врачебной комиссии учреждения, оказывающего лечебно-профилактическую помощь, об отсутствии противопоказаний к обеспечению его этим ТСР. При необходимости досрочной замены или невозможности осуществления ремонта технического средства (изделия) соответствующее заключение будет выдаваться медико-технической комиссией (экспертизой).

 

 

2. Проблемы в практике обеспечения жильем инвалидов, состоящих на учете в качестве нуждающихся в улучшении жилищных условий

 

Еще одной задачей обследования была оценка ситуации, сложившейся по состоянию на 1 июня 2008 года с обеспечением жильем инвалидов, официально признанных в качестве нуждающихся в улучшении жилищных условий, а также с предоставлением инвалидам льгот по оплате жилья и коммунальных услуг.

В зону данного тематического обследования попали 60 регионов Российской Федерации, а именно:

• республики Адыгея, Алтай, Башкортостан, Бурятия, Дагестан, Ингушетия, Кабардино-Балкария, Калмыкия, Коми, Марий-Эл, Мордовия, Северная Осетия, Удмуртия, Хакасия и Чечня;

• Алтайский, Краснодарский, Красноярский, Пермский, Приморский, Ставропольский и Хабаровский края;

• Амурская, Архангельская, Астраханская, Брянская, Владимирская, Волгоградская, Воронежская, Ивановская, Калининградская, Калужская, Кировская, Курганская, Курская, Ленинградская, Московская, Мурманская, Нижегородская, Новгородская, Оренбургская, Орловская, Пензенская, Псковская, Ростовская, Рязанская, Самарская, Сахалинская, Смоленская, Тамбовская, Тверская, Тульская, Тюменская, Ульяновская, Челябинская, Читинская и Ярославская области;

• Еврейская автономная область;

• Ненецкий автономный округ;

• город Санкт-Петербург.

Оценивая общее состояние проблемы обеспечения жильем инвалидов, стоящих в очереди на улучшение жилищных условий, практически все опрошенные организации ВОИ указали, что в их регионах она носит предельно острый характер. Об относительно удовлетворительном решении жилищного вопроса инвалидов-очередников сообщает лишь Чеченская республиканская организация ВОИ. Объясняется это тем, что в республике после известных событий интенсивно реализуется целевая программа жилищного строительства, а инвалиды с тяжелыми заболеваниями, инвалиды, лишившиеся жилья в результате военных действий, и семьи, воспитывающие детей-инвалидов, обеспечиваются жильем в первоочередном порядке. Однако нуждающихся в жилье инвалидов здесь по-прежнему остается очень много.

Все остальные 59 региональных организаций ВОИ, попавших в зону мониторинга в I полугодии 2008 года, указали либо на то, что ситуация с обеспечением жильем инвалидов-очередников на их территории складывается крайне неудовлетворительно, либо на то, что вопрос предоставления жилья инвалидам-очередникам находится «на точке замерзания» и практически никак не решается.

Для того, чтобы более точно оценить фактически складывающуюся картину с обеспечением инвалидов жильем, необходимо вспомнить, что установленный федеральным законодательством механизм улучшения их жилищных условий различается для очередников, вставших на официальный учет до 1 января 2005 года и вставших на учет позже этой даты.

Для первой категории инвалидов-очередников, нуждающихся в жилье, из федерального бюджета регионам ежегодно выделяются целевые денежные субвенции. Регулируется этот процесс Постановлением Правительства РФ от 15 октября 2005 года № 614 «Об утверждении Правил расходования и учета средств на предоставление субвенций из федерального бюджета бюджетам субъектов РФ на реализацию передаваемых полномочий РФ по обеспечению жильем ветеранов, инвалидов и семей, имеющих детей-инвалидов». Субвенции на указанные цели предоставляются в пределах лимитов бюджетных обязательств, предусмотренных Федеральному агентству по строительству и жилищно-коммунальному хозяйству.

В дополнение к положениям, содержащимся в Правилах расходования и учета предоставляемых регионам жилищных субвенций, на федеральном уровне утвержден и порядок определения размера средств, выделяемых в расчете на каждого инвалида-очередника, вставшего на жилищный учет до 1 января 2005 года. При этом уполномоченный федеральный орган для каждого региона устанавливает «свой» норматив денежных средств, приходящийся на одного инвалида-очередника. Делается это по следующей формуле: рассчитанная федеральным агентством средняя стоимость одного квадратного метра жилья в данном регионе умножается на принятый федеральный норматив обеспеченности жилой площадью одного инвалида (18 кв. м). Путем деления суммы выделенных региону субвенций на норматив средств, приходящихся на одного инвалида, устанавливается численность очередников, включенных в программу обеспечения жильем в текущем календарном году.

В соответствии с пунктом 5 Постановления Правительства РФ от 15 октября 2005 года органами государственной власти субъектов Российской Федерации установлены конкретные формы и порядок предоставления мер социальной поддержки по обеспечению жильем граждан, подпадающих под программу федеральных жилищных субвенций. Региональными органами социальной защиты составлен и регулярно уточняется сводный реестр лиц, принятых на учет в органах местного самоуправления в качестве нуждающихся в улучшении жилищных условий до 1 января 2005 года и имеющих право на получение государственной социальной помощи. Персональное распределение полученных регионом средств осуществляется обычно в порядке очередности, сформированной в хронологическом порядке по дате постановки на учет граждан, нуждающихся в получении жилья. Исходя из этой очередности, региональные органы власти производят перечисление целевых денежных сумм «под» конкретное число инвалидов-очередников в бюджеты соответствующих муниципальных образований.

На основе анализа полученной с мест информации можно сделать вывод о том, что для обеспечения жильем инвалидов-очередников «до 2005 года» регионами могут применяться следующие формы решения проблемы:

- предоставление безвозмездных субсидий инвалидам-очередникам (в размере расчетных сумм, выделенных на одного человека из федерального фонда субвенций) для самостоятельной покупки ими жилья на первичном или вторичном рынке недвижимости;

- покупка муниципальными образованиями на первичном или вторичном рынке жилья малогабаритных квартир (площадью жилья 18 кв. м по цене федерального норматива за 1 кв. м) с возможной последующей бесплатной передачей их в собственность инвалидам-очередникам (по желанию последних);

- участие муниципальных образований (в пределах перечисленной им доли жилищных субвенций) в инвестировании строительства жилья для инвалидов-очередников с дополнительным привлечением средств инвесторов и также с последующей бесплатной передачей построенных квартир в собственность инвалидам-очередникам (по их желанию).

Таков в общих чертах возможный механизм обеспечения жильем инвалидов-очередников, вставших на учет до 1 января 2005 года.

Что касается инвалидов, поставленных на учет в качестве нуждающихся в улучшении жилищных условий после 1 января 2005 года, то их проблемы решаются в соответствии с Жилищным кодексом РФ без участия средств федерального бюджета. Основной формой улучшения жилищных условий этой категории инвалидов является строительство нового социального жилья за счет средств регионального и муниципальных бюджетов.

С учетом описанных выше механизмов основной интерес представляет, естественно, ситуация, сложившаяся к середине 2008 года с обеспечением жильем инвалидов, вставших на жилищный учет до 1 января 2005 года.

Доминирующей формой, избранной в регионах для улучшения жилищных условий инвалидов стало, по данным обследования, предоставление в разовом порядке безвозмездных денежных субсидий очередникам для самостоятельной покупки ими жилья на первичном или вторичном рынке недвижимости. На механизм адресных субсидий как главную форму, используемую для обеспечения жильем инвалидов-очередников «до 2005 года», указали, в частности, региональные организации ВОИ республик Башкортостан, Бурятии, Дагестана, Кабардино-Балкарии, Калмыкии, Коми, Марий-Эл, Мордовии и Северной Осетии, Краснодарского и Пермского краев, Амурской, Архангельской, Владимирской, Воронежской, Кировской, Новгородской, Оренбургской, Орловской, Пензенской, Псковской, Ростовской, Тверской, Тульской, Челябинской, Читинской и Ярославской областей, Еврейской автономной области и ряда других субъектов Федерации.

Во всех этих регионах исполнительными органами власти разработан и утвержден соответствующий порядок предоставления жилищных субсидий ветеранам, инвалидам и семьям, имеющим детей-инвалидов, вставшим на учет до 1 января 2005 года.

Что касается строительства или покупки муниципальными образованиями на рынке жилья малогабаритных квартир с последующей бесплатной передачей их в собственность инвалидам-очередникам, то пока эти формы не приобрели на местах сколько-нибудь широкого применения.

Однако независимо от избранной в регионах формы обеспечения жильем инвалидов-очередников «до 2005 года» в процессе мониторинга было выявлено действие ряда факторов, которые ставят под сомнение саму возможность решения в обозримой перспективе жилищной проблемы этой категории граждан.

Прежде всего, речь должна идти о явно заниженном нормативе площади жилья (18 кв. м) на одного очередника, подпадающего под программу целевых федеральных субвенций. Действительно, если при этом имеется в виду новое строительство, то квартиры указанного метража в последние годы в стране просто не строились. Приобрести такую площадь можно было лишь на вторичном рынке жилья. Кроме того, этот федеральный норматив во многих случаях вступает в противоречие с законодательно утвержденными в регионах социальными нормами жилой площади. Например, по закону Московской области «О социальной норме площади жилья» норматив в 18 кв. м на человека предусмотрен только для семей, состоящих из трех и более человек. Для одиноко же проживающих граждан и семей из двух человек (а именно это относится к инвалидам очень часто) социальная норма жилья в Подмосковье составляет соответственно не менее 33-х и 42-х кв. м.

В связи с этим большое сомнение вызывает согласие муниципальных образований в некоторых регионах на строительство «особых», малогабаритных квартир для ветеранов и инвалидов. По существу такое согласие «узаконивает» дискриминацию этой категории граждан в сфере жилищного права. Судя по информации с мест, возможно, именно поэтому строительство или покупка муниципальными образованиями малогабаритных квартир (общей площадью 18 кв. м) с последующим бесплатной передачей их в собственность инвалидам-очередникам пока не приобрели широкого распространения.

Во-вторых, заниженный норматив жилого метража на одного инвалида автоматически влечет за собой искусственное «урезание» суммы денежных средств, выделяемых «под» него из федерального бюджета на приобретение жилья. Это неизбежно происходит даже при том условии, что уполномоченный федеральный орган верно рассчитывает среднюю стоимость одного квадратного метра жилья в конкретном субъекте Российской Федерации. Однако есть определенные основания полагать, что и средняя стоимость квадратного метра жилья по регионам определяется агентством с некоторым понижающим коэффициентом.

На практике заниженные «метровые» и ценовые нормативы, установленные федеральным центром, приводят к тому, что на выделяемую «под» каждого инвалида-очередника денежную сумму обеспечить его жильем в лучшем случае чрезвычайно сложно, а чаще всего - просто невозможно.

Применительно к безвозмездным денежным субсидиям, выдаваемым инвалидам-очередникам для самостоятельной покупки жилья на рынке недвижимости, это означает, что предоставляемая сумма является заведомо недостаточной для решения их жилищной проблемы. На это указали практически все региональные организации ВОИ, участвовавшие в мониторинге. Приведем лишь несколько примеров.

В республике Калмыкия размер субсидии на одного получателя-очередника составляет 206.1 тыс. рублей. Приобрести отдельное жилье в республике даже за вдвое большую сумму практически очень сложно. А где инвалиды могут взять недостающие деньги?

В Пермском крае сумма жилищных субсидий, выдаваемых различным категориям федеральных очередников на покупку жилья, колеблется в пределах от 350 до 594 тыс. рублей. Фактические цены на жилье в регионе значительно превышают эти суммы. Покрыть существующую разницу между размером субсидии и ценой на жилье инвалиды не в состоянии, а кредиты в Сбербанке им не предоставляются. Из 15 опрошенных на местах инвалидов, получивших субсидию, лишь трое с финансовой помощью родственников сумели купить отдельные квартиры. Причем одним из них был инвалид в результате аварии на Чернобыльской АЭС, получивший жилищный сертификат номиналом 972 тыс. рублей.

Во Владимирской области размер субсидии в 2007 году составлял 200-250 тыс. рублей. Реально оценивая ситуацию на рынке жилья, инвалиды вынуждены были отказываться от предлагаемой жилищной субсидии. В г. Петушки семье Нарышкиных из трех человек, давно стоящей в очереди на улучшение жилищных условий и имеющей в своем составе двух инвалидов I группы, в прошлом году была предложена субсидия номиналом 280 тыс. рублей. Для сравнения укажем, что стоимость двухкомнатной квартиры в г. Петушки достигает 2 млн. рублей.

В Воронежской области размер субсидии также составлял менее 300 тыс. рублей. И здесь подавляющее большинство инвалидов - потенциальных получателей жилищной субсидии не в состоянии профинансировать «свою» долю в покупке жилья и вынуждены отказываться от предлагаемой целевой денежной помощи.

В аналогичной ситуации оказываются и инвалиды-очередники в Астраханской и Тюменской областях. Альтернативой для них становится лишь покупка на выделенную сумму дешевого и лишенного удобств жилья в сельской местности.

Исходя из данных, приведенных организациями ВОИ республики Марий Эл и Тульской области, можно установить, что средний размер субсидии инвалиду на приобретение жилья в 2007 году составлял там соответственно 356 и 285 тыс. рублей, что также никак не соотносится с фактической стоимостью жилой недвижимости в этих регионах.

Несколько лучше складывалось положение в республике Бурятия. На 2008 год жилищная субсидия здесь определена в размере 619.5 тыс. рублей, что примерно в два раза превышает сумму субсидии в большинстве других регионов. Обеспечено это было за счет дополнительного выделения средств на указанные цели из республиканского бюджета. В 2007 году к 44 млн. рублей федеральных субвенций руководство республики добавило на программу обеспечения жильем инвалидов, вставших на учет до 2005 года, 43.9 млн. «региональных» рублей.

Однако, судя по полученным данным, пример финансового участия субъекта Федерации в жилищной программе по инвалидам-очередникам «до 2005 года» является, скорее, исключением из общего правила. Во всяком случае, остальные региональные организации ВОИ, ответившие на соответствующий вопрос анкеты, указали, что субсидии на приобретение жилья на их территории не имеют других источников, кроме субвенций, поступивших из федерального бюджета.

Косвенным подтверждением явного несоответствия размера жилищных субсидий ценам на региональных рынках жилой недвижимости является вынужденное продление местной администрацией сроков действия свидетельства, на основании которого инвалид заключает договор купли-продажи или мены жилого помещения. Например, в республике Калмыкия срок поиска инвалидом возможного жилья под выданную субсидию пролонгирован с 3 до 5 месяцев.

Алтайская республиканская организация ВОИ отмечает, что размер субсидий, предоставляемых инвалидам-очередникам для приобретения жилья, автоматически исключает для них такую форму улучшения жилищных условий, как покупка участка земли и строительство на нем жилого дома. При стартовой цене участка в 70 тыс. рублей на земельном аукционе разговоры о таком способе использования жилищной субсидии не имеют никакого смысла.

Подчеркивая разницу между суммой выдаваемых инвалидам-очередникам жилищных субсидий и реальной стоимостью жилья на рынке недвижимости, необходимо, тем не менее, видеть, что проблема по-настоящему заключается не в недостаточном размере субсидий, а в ошибочном выборе органами государственной власти самого механизма субсидий в качестве способа помощи инвалидам в приобретении жилья. Как известно, субсидия, являясь особой формой социальной помощи, по своему определению предполагает частичное (долевое) финансовое участие в приобретении жилья самого инвалида.

В то же время полученная в процессе мониторинга ВОИ статистика свидетельствует о том, в подавляющем большинстве случаев инвалиды-очередники «до 2005 года» не в состоянии быть «финансовыми партнерами» государства в решении своей жилищной проблемы и оплачивать «свою» долю в покупке жилья какой бы незначительной эта доля ни была. Совершенно очевидно, что инвалиды с их мизерным размером пенсий и «закрытостью» для них «доходных» сегментов на рынке труда не могут иметь никаких денежных накоплений, сопоставимых с ценами на рынке жилья.

Из этого следует тот непреложный вывод, что механизм жилищных субсидий, предполагающей частичную оплату покупаемого жилья самими инвалидами-очередниками, в принципе не согласуется с их полной неплатежеспособностью на рынке жилой недвижимости.

Напрашивающимся выходом из этой ситуации является отказ органов государственной власти от помощи инвалидам-очередникам, вставшим на учет до 1 января 2005 года, в форме жилищных субсидий и переход к предоставлению им «полноценных» жилищных сертификатов, стоимость которых равна фактической рыночной стоимости жилья в конкретном регионе.

Однако острота проблемы обеспечения жильем инвалидов, вставших на официальный учет до 1 января 2005 года, не ограничивается лишь неудачно выбранной формой целевой денежной помощи. Критически недостаточным является и сам объем субвенций, направляемых в регионы из федерального фонда компенсаций.

Полученные в процессе мониторинга конкретные цифровые показатели свидетельствуют о том, что при существующих ныне объемах федеральных субвенций процесс обеспечения жильем инвалидов-очередников, вставших на учет до 1 января 2005 года, грозит растянуться на ближайшие 20 – 30, а то и более лет. Абсурдность этих сроков становится очевидной, если учесть, что многие из инвалидов этой категории стоят в очереди на улучшение жилищных условий с 70-х и 80-х годов прошлого века.

Обратимся опять-таки к конкретным примерам. В республике Калмыкия за счет поступивших в 2007 году федеральных субвенций в сумме 13 576 тыс. руб. жилищными сертификатами (даже с учетом резко заниженного размера субсидии) были обеспечены лишь 70 получателей, поставленных на учет до 1 января 2005 года. В то же время по состоянию на 1 апреля 2008 года в улучшении жилищных условий нуждались 1 263 инвалида, включенных в очередь до 2005 года. Нетрудно подсчитать, что при существующих объемах годового финансирования программы из федерального бюджета для обеспечения жильем всех очередников потребуется 18 лет.

В республике Бурятия к началу 2008 года в получении жилья нуждались около 3 000 инвалидов и семей с детьми-инвалидами, вставших на учет до 1 января 2005 года. Даже с учетом «паритетного» привлечения в эту жилищную программу средств из республиканского бюджета субсидии на приобретение жилья в 2008 году смогут получить не более 95 инвалидов-очередников. Если не обеспечить кардинального увеличения объема федеральных субвенций, на реализацию указанной программы по очередникам «до 2005 года» потребуется около 30 лет.

Пермская краевая организация ВОИ сообщает, что, согласно данным регионального министерства социального развития, численность инвалидов-очередников, вставших на учет до 1 января 2005 года, составляет в крае 3 732 человека. Направленных в регион федеральных субвенций в 2007 году хватило на выделение жилищных сертификатов лишь 139 инвалидам. При таких темпах решения проблемы последний инвалид - очередник «до 2005 года» получит жилье (если доживет) только в 2035 году, то есть через 27 лет.

Похожая картина имеет место и в Тульской области. В уточненный по состоянию на 1 марта 2008 года сводный реестр граждан, принятых на учет в качестве нуждающихся в улучшении жилищных условий до 1 января 2005 года, областным департаментом социального развития внесено 3 363 человека. В их число входят 2 300 взрослых инвалидов и 335 семей, имеющих детей-инвалидов. В пределах 60 617 тыс. рублей, выделенных в форме федеральных субвенций на обеспечение жильем ветеранов и инвалидов ВОВ, инвалидов вследствие общего заболевания и семей, имеющих детей-инвалидов, субсидии в 2008 году смогут получить 160 человек из числа очередников с 1970 по 1989 годы. Разделив общую численность очередников, охваченных данной программой (3 363 человека), на ее годовую «пропускную способность», существующую в настоящее время (160 человек), получим, что программа эта должна «успешно» завершиться к 2030 году. Впрочем, если учесть возраст и состояние здоровья многих очередников, вставших на жилищный учет до 1 января 2005 года, она может быть «свернута» значительно раньше этого срока.

В некоторых регионах имеют место явно дискриминационные «передвижки» в очереди на улучшение жилищных условий инвалидов, вставших на учет до 1 января 2005 года. Это коснулось, в частности, инвалидов с детства. До конца 90-х годов они включались в общую очередь льготников. Затем их выделили в отдельную льготную категорию, но с соответствующим «обновлением» даты постановки на жилищный учет. Например, в Курганской области инвалид с детства Л.П. Мосятова, живущая в частном доме у чужих людей, была поставлена на жилищный учет в 1984 году, но после выделения в 1998 году инвалидов этой категории из общего контингента льготников отсчет «новой» очереди для нее начался с 1998 года. Такого рода «нововведения» коснулись большого числа инвалидов.

Суммируя все приведенные выше данные, относящиеся к проблеме обеспечения жильем инвалидов, вставших на жилищный учет до 1 января 2005 года, можно сделать однозначный вывод о том, что попытки ее решения со стороны государства носят пока преимущественно формальный, имитационный характер.

С учетом выявленных выше ограничителей, мешающих решению проблемы, для превращения процесса обеспечения жильем инвалидов этой категории в реально работающий механизм федеральным органам государственной власти необходимо предпринять следующие шаги:

• увеличить объем целевых жилищных субвенций из федерального фонда компенсаций в бюджеты регионов до размеров, обеспечивающих предоставление жилья инвалидам, вставшим на учет до 1 января 2005 года, в течение ближайших 5 – 7 лет, то есть до 2013 - 2015 годов;

• пересмотреть заниженный норматив площади жилья (18 кв. м) на одного инвалида-очередника, подпадающего под программу целевых федеральных субвенций, привести его в соответствие с социальными нормами площади жилья, установленными законодательством субъектов Российской Федерации;

• расчетную стоимость 1 кв. м жилья, закладываемую уполномоченным федеральным органом в нормативную сумму субвенций «под» каждого очередника, привести в соответствие с реальной средней ценой 1 кв. м жилья на рынке недвижимости в каждом конкретном регионе;

• на основе пересмотренных таким образом «метровых» и стоимостных нормативов обеспечить повышение денежной суммы, выделяемой из федерального бюджета в расчете на одного льготника, до размеров, позволяющих: а) отказаться от использования механизма целевых денежных субсидий и предоставлять инвалидам-очередникам жилищный сертификат номиналом, достаточным для реальной покупки ими жилья на рынке недвижимости; б) муниципальным образованиям, получившим от региона соответствующую часть субвенции «под» своих очередников, инвестировать эти средства в покупку или строительство для инвалидов квартир не пониженного, а нормального метража и нормальной комфортности.

ВОИ пока не располагает репрезентативными данными о том, каким образом в регионах запущен в ход и как действует механизм обеспечения жильем инвалидов, официально признанных нуждающимися в улучшении жилищных условий после 1 января 2005 года. Этой проблеме, отнесенной по закону к компетенции региональных органов государственной власти и органов местного самоуправления, будет уделено место на следующих этапах мониторинга. Однако, судя по полученным сведениям, вопрос этот остается фактически на тех же «стартовых позициях», которые сложились к началу 2005 года и вряд ли может быть решен без подключения механизма субвенций из федерального бюджета.

Алтайская краевая организация ВОИ сообщает, что инвалиды, вставшие на жилищный учет после 1 января 2005 года, записываются в общую очередь, не имея никаких льгот и преимуществ перед другими категориями населения. В связи с этим для многих из них перспективы улучшения жилищных условий приближаются к нулю. Адыгейская республиканская, Хабаровская краевая и Московская областная организации ВОИ указывают на крайне незначительные масштабы строительства в их регионах социального жилья, предназначенного для малообеспеченных граждан, в том числе очередников-инвалидов. Тюменская областная организация ВОИ отмечает, что улучшить жилищные условия удалось лишь тем инвалидам, которые подпали под программу «Ветхое жилье».

 

3. Проблемы инвалидов в сфере оплаты жилья и коммунальных услуг

 

Если проблема обеспечения жильем касается хотя и достаточно многочисленного, но всё-таки ограниченного числа инвалидов Российской Федерации, то проблема создания социально приемлемых условий для пользования жильем и коммунальными услугами затрагивает практически всех представителей этой группы населения.

В кратком виде вопрос формулируется следующим образом. Относясь к «замыкающей» доходной группе, инвалиды, тем не менее, должны иметь постоянно воспроизводимую возможность пользоваться имеющимися у них жилыми помещениями и набором жилищно-коммунальных услуг, необходимых для поддержания элементарной физической жизнедеятельности. В то же время оплата инвалидов за пользование жильем и коммунальными услугами не должна разрушать структуру их и без того мизерного бюджета, «выталкивать» из нее расходы на такие товары и услуги первой необходимости, как продукты питания, лекарства, лечение, предметы одежды.

С учетом сложившейся к середине 90-х годов пенсионной политики государства и его тарифной политики в жилищно-коммунальной сфере соблюсти эти два условия можно было лишь путем предоставления инвалидам соответствующих льгот по оплате жилья и коммунальных услуг. Согласно такому пониманию вещей до марта 2005 года в стране действовала «сквозная» система жилищно-коммунальных льгот, когда 50%-ная скидка распространялась на всю структуру платежей инвалидов за жилье и коммунальные услуги и не зависела от формы собственности на занимаемую ими жилую площадь.

Однако после введения в действие в 2005 году новых пенсионных законов и Жилищного кодекса РФ ситуация для инвалидов кардинальным образом изменилась в худшую сторону. Жилищный кодекс, вступивший в силу с 1 марта 2005 года, поделил инвалидов и семьи, имеющие детей-инвалидов, на две социально неравноправные категории льготников: проживающих в домах государственного, муниципального и общественного жилищного фонда и проживающих в домах приватизированного жилого фонда. Для первой категории инвалидов 50%-ная льгота по-прежнему распространялась на все виды платежей за жилье и коммунальные услуги, а из состава льгот второй категории инвалидов были исключены такие статьи, как оплата содержания жилья (одна из наиболее затратных позиций жилищных платежей), текущего и капитального ремонта жилищного фонда и вывоза твердых бытовых отходов.

В результате такого «усечения» льгот общая сумма жилищно-коммунальных платежей инвалидов, проживавших в приватизированном жилье, по нашей оценке, сразу же возросла в среднем на 20 - 25%. В настоящее время инвалиды этой категории оплачивают не 50, как ранее, а более 70% стоимости предоставляемых им жилищно-коммунальных услуг. С учетом весьма значительной доли этих платежей в структуре расходов малоимущих групп населения это весьма больно ударило по уровню жизни инвалидов, приватизировавших свое жилье. А если иметь в виду, что масштабы приватизации жилого фонда в стране приобрели широкий размах, то удар этот коснулся очень многих инвалидов.

(В чисто теоретическом плане следует подчеркнуть, что отнесение приватизированного жилья к «активам», способным приносить дополнительные денежные доходы, применительно к инвалидам не выдерживает никакой критики и не может служить основанием для сокращения их жилищных льгот).

В процессе мониторинга на крайне тяжелые для бюджета инвалидов последствия отмены льготы по оплате содержания, текущего и капитального ремонта жилья указало большинство региональных организаций ВОИ, попавших в зону обследования.

Отмена льготы повлияла и на поведенческие установки инвалидов, пользующихся жильем по договору социального найма: многие из них просто отказались от идеи приватизации занимаемого ими жилья (несмотря на ограниченность сроков приватизации и возможный будущий ущерб от отказа приватизировать жилье для тех же малолетних детей в составе семьи инвалида).

В некоторых регионах к рассматриваемой проблеме добавилась еще и специфическая местная «трактовка» федеральной нормы об отмене жилищной льготы. По сообщению Пермской краевой организации ВОИ, в начале 2007 года в регионе отменили 50%-ную скидку с оплаты жилья инвалидам и семьям, имеющим детей-инвалидов, проживающим в приватизированных квартирах, расположенных в домах муниципального жилищного фонда, которые, как известно, находятся на содержании местного бюджета. В результате массовых протестных выступлений инвалидов указанная льгота была восстановлена в основной массе территорий Пермского края.

С целью урегулирования данного вопроса на федеральном уровне Законодательным Собранием Пермского края по результатам рассмотрения совместной инициативы Пермской общественной организации ВОИ и Уполномоченного по правам человека в Пермском крае в Правительство РФ был направлен соответствующий законопроект. В настоящее время он внесен для рассмотрения в Государственную Думу.

По ходу следует заметить, что местная «интерпретация» федеральных норм иногда касалась и некоторых видов коммунальных услуг, не связанных с оплатой содержания жилья. По информации, полученной от Кировской областной организации ВОИ, весьма сомнительным образом в регионе выполняется норма федерального закона о предоставлении инвалидам, проживающим в домах, не имеющих центрального отопления, 50%-ной скидки со стоимости топлива, приобретаемого в пределах норм, установленных для продажи населению. Для поддержания нормального температурного режима в осенне-зимний период в домах с печным отоплением в этой климатической зоне требуется в среднем 8 - 10 куб. м дров стоимостью от 4 до 6 тыс. рублей (с доставкой на дом). Однако денежная компенсация инвалидам за покупку и доставку дров установлена в размере 1 тыс. рублей, то есть покрывает лишь 17 - 25% их реальных затрат на эти цели. Одно из двух: либо в регионе установлены заведомо заниженные нормы топлива для продажи населению, либо имеет место элементарное нарушение действующего федерального законодательства.

Однако неприятности для инвалидов не ограничились только отменой льготы по оплате содержания и ремонта жилья в домах приватизированного жилого фонда. Негативные последствия - теперь уже для всех категорий инвалидов - имела еще и разбалансированная политика государства в области роста тарифов на жилищно-коммунальные услуги и пенсионных выплат инвалидам. Достаточно сказать, что за период с конца 2004-го по 2008 год тарифы на оплату жилья и коммунальных услуг возросли в целом примерно в 2.2 раза, а плата за содержание и ремонт жилья (весьма «дорогая» статья жилищных платежей) увеличилась приблизительно в 2.5 раза. В то же время базовая пенсия по инвалидности за этот период выросла лишь в 2.08 раза. Отставание темпов роста базовой пенсии от динамики роста жилищно-коммунальных платежей в тенденции неизбежно ведет к сокращению доли расходов инвалидов на другие услуги и товары первой необходимости, а, значит, к относительному падению и без того низкого уровня жизни этой категории населения.

Исходя из этого, одной из структурных задач государства в области повышения жизненного уровня инвалидов Российской Федерации должно, на наш взгляд, стать незамедлительное обеспечение опережающих темпов роста базовой пенсии по старости и инвалидности в сравнении с темпами роста жилищно-коммунальных платежей.

В ряде регионов органы государственной власти, стремясь компенсировать явную недостаточность федеральных льгот по оплате жилья и коммунальных услуг, ввели дополнительные меры материальной поддержки инвалидов как одной из малоимущих категорий населения. Так, Законом Московской области «О социальной поддержке отдельных категорий граждан», принятом в 2006 году, от оплаты занимаемой общей площади жилых помещений (независимо от формы собственности жилищного фонда) освобождены одиноко проживающие неработающие пенсионеры и инвалиды, размер пенсии которых ниже прожиточного минимума, установленного в подмосковном регионе. В Ульяновской области ряду категорий граждан, в том числе одиноким неработающим инвалидам и семьям неработающих инвалидов с детьми до 18 лет, из регионального бюджета выплачивается соответствующая денежная компенсация в случае, если оплата жилья и коммунальных услуг превышает 10% их совокупного дохода. В Архангельской области в соответствии с региональным законом от 29 ноября 2005 года «О мерах социальной поддержки инвалидов» дополнительными льготами по оплате коммунальных услуг пользуются семьи инвалидов, воспитывающие несовершеннолетних детей. Во Владимирской области на основании Постановления Губернатора №835 от 12.11.2007 г. введены денежные компенсации, связанные с расходами инвалидов и неработающих пенсионеров на строительство внутридомовых газовых сетей. Компенсации предоставляются в размере фактических затрат, но не более 16 тыс. руб. работающим инвалидам и не более 40 тыс. руб. - неработающим пенсионерам и инвалидам.

Если вернуться к действующим федеральным льготам по оплате жилья и коммунальных услуг, то мониторинг ВОИ, проведенный в I полугодии 2008 года, выявил ряд негативных (по оценке самих инвалидов) новшеств в организационном механизме их реализации. Связано это с набирающим в регионах обороты переходом от прямой формы получения льгот, когда инвалиды оплачивают жилищно-коммунальные услуги сразу в размере 50% их стоимости, к реализации льгот через механизм субсидий. В этом случае инвалиды оплачивает жилищно-коммунальные услуги по полному тарифу, а уже затем получают 50%-ную компенсацию их стоимости в виде соответствующих денежных перечислений (субсидии).

О уже состоявшемся переходе на местах к субсидированию льгот по оплате жилья и коммунальных услуг сообщили 9 из 58 (15.5%) региональных организаций ВОИ, ответивших на соответствующий вопрос анкеты, а именно подразделения Общества в республике Коми, Алтайском, Забайкальском, Краснодарском и Красноярском краях, Курганской, Пензенской, Ростовской и Смоленской областях.

В остальных 49-ти (84.5%) регионах, попавших в зону мониторинга, в 2008 году льготы по оплате жилья и коммунальных услуг реализовались пока еще в прямой форме, без использования механизма субсидий. В числе этих территорий оказались республики Алтай, Башкортостан, Бурятия, Кабардино-Балкария, Марий-Эл, Мордовия, Северная Осетия, Хакасия и Чечня, Приморский, Ставропольский и Хабаровский края, Амурская, Архангельская, Астраханская, Брянская, Владимирская, Волгоградская, Вологодская, Воронежская, Ивановская, Калининградская, Калужская, Камчатская, Кировская, Курская, Ленинградская, Магаданская, Мурманская, Нижегородская, Новгородская, Омская, Оренбургская, Псковская, Рязанская, Самарская, Саратовская, Сахалинская, Тамбовская, Тверская, Тульская, Тюменская, Ульяновская, Челябинская и Ярославская области, город Санкт-Петербург, Еврейская автономная область и Ненецкий автономный округ. Однако, судя по сообщениям с мест, к началу 2009 года процесс перехода к реализации жилищных льгот через механизм субсидий в этих регионах будет полностью завершен.

Останавливаясь на конкретных последствиях такого перехода, региональные организации ВОИ, имеющие перед глазами соответствующий практический опыт, отмечают, прежде всего, негативную психологическую реакцию на нововведение со стороны основной части инвалидов. Возможность очередного «подвоха» со стороны государства - таковы их типичные ожидания, сформированные последствиями предыдущих этапов монетизации льгот.

И эти ожидания оказываются далеко не беспочвенными. Реализация льгот по оплате жилья и коммунальных услуг не в прямой форме, а через механизм субсидий привела к появлению у инвалидов ряда дополнительных проблем практического свойства. В своем изначальном виде льготы предполагали частичную, 50%-ную оплату стоимости жилищных услуг из денег, уже имеющихся «на руках» у инвалида. Реализация же жилищных льгот через механизм субсидий построена на последующей «половинной» компенсации уже произведенных инвалидом 100%-ных платежей за жилье и коммунальные услуги. Эта компенсация в форме денежной субсидии, которая еще только должна попасть в руки инвалида через соответствующий организационный механизм, производится за прошедший платежный месяц.

Это довольно болезненным образом затрагивает текущий семейный бюджет инвалидов и существенно усложняет саму процедуру реализации их «жилищных» льгот. Во-первых, этот механизм требует от инвалидов резервирования и внесения в текущем месяце платежных сумм, в полтора-два раза превышающих размер соответствующих платежей при «прямой» реализации жилищных льгот. При существующем уровне доходов инвалидов это можно сделать только за счет текущей «экономии» на других потребностях первой необходимости.

Во-вторых, на смену простой схеме с 50%-ной оплатой льготных позиций приходит весьма непростой механизм «продвижения» к инвалидам субсидий, компенсирующих 100%-ную оплату жилья и коммунальных услуг. Право на субсидию, требующее ежегодного подтверждения, оформляется в заявительном порядке с представлением в органы социальной защиты целого ряда документов. Если не упростить этот порядок, инвалидов выстроят еще в одну мучительную для них длинную очередь. В начале 2008 года это уже имело место на территории многих муниципальных образований, перешедших на новую форму реализации льгот по оплате жилья и услуг ЖКХ.

(В позитивном плане здесь можно сослаться на процедуру, принятую в республике Коми. Там органы социальной защиты населения, не беспокоя льготников, в централизованном порядке запрашивают нужную информацию от служб, ведущих регистрационный учет, и в автоматическом режиме пролонгируют право инвалидов на получение жилищной субсидии).

В-третьих, появление ряда посредников между инвалидами и коммунальными службами (в лице подразделений, назначающих, выплачивающих и доставляющих субсидии) неизбежно будет приводить к тем или иным сбоям в этой цепочке, от которых, естественно, в первую очередь, будут страдать инвалиды.

Курганская областная организация ВОИ ссылается на многочисленные случаи, когда «документы были сданы в полном объеме, а перечисления средств на расчетные счета инвалидов так и не последовало». Ростовская областная организация ВОИ также указывает на частую задержку с перечислением субсидий. Так, в Октябрьском районе г. Ростова некоторые инвалиды жилищную компенсацию за январь получили лишь в марте месяце 2008 года. Аналогичные случаи отмечены в ряде районов Забайкальского края.

Зафиксированы случаи неполной выплаты жилищных субсидий, положенных инвалидам. В результате этого часть льгот по оплате жилья и услуг ЖКХ отбирается просто «по факту», в произвольном порядке. На это, в частности, жалуются многие инвалиды, проживающие в Миллеровском районе Ростовской области. Лишь в редких случаях инвалидам удается «выбить» положенную недостающую сумму.

В ряде мест резкие нарекания вызывает и принятая организационная форма доставки инвалидам «жилищных» компенсаций. В первую очередь недовольство исходит от маломобильных категорий инвалидов. Связано оно с тем, что в отличие от служб Пенсионного фонда органы социальной защиты населения в принципе не занимаются доставкой положенных денежных сумм на дом, а либо перечисляют их на лицевые счета инвалидов в отделения Сбербанка, либо направляют в виде денежных переводов через отделения связи. И в том, и в другом случае инвалиды вынуждены совершать «походы» в эти учреждения за перечисленной им субсидией. Такая практика, в частности, имеет место в Ростовской и Читинской областях.

На наш взгляд, напрашивающимся вариантом является закрепление за единой специализированной службой функции одновременной доставки на дом инвалидам пенсий и жилищных субсидий.

С учетом крайне низкой платежеспособности инвалидов Российской Федерации, напрямую вытекающей из социально неадекватного уровня их пенсий, актуальное значение на практике приобретает взаимодействие размера жилищных льгот с установленными федеральными стандартами оплаты жилья и коммунальных услуг. Речь, в частности, идет о максимально допустимой доле собственных расходов граждан на оплату жилого помещения и коммунальных услуг в совокупном доходе семьи. В принципе этот показатель может использоваться как эффективное дополнение к системе жилищных льгот, как дополнительный страховочный инструмент от не соответствующей доходам инвалидов «переплаты» за жилье и коммунальные услуги.

Как известно, постановлениями Правительства РФ максимально допустимая доля собственных расходов граждан на оплату жилья и коммунальных услуг в совокупном доходе семьи установлена на уровне 22 процентов, а стандарт платежей граждан за содержание и ремонт жилого помещения и предоставление коммунальных услуг утвержден в размере 100 процентов затрат. Эти высокие нормативы зачастую не согласуются с размерами пенсий и жилищных льгот инвалидов и не создают достаточных дополнительных гарантий для «сохранения» их прожиточного минимума.

Рассмотрим это на достаточно типичном практическом примере. Неработающему инвалиду, имеющему пенсию в размере 3 500 руб., с учетом предоставленных ему жилищных льгот плата за содержание жилья и коммунальные услуги в мае 2008 года начислена в сумме 700 руб., что составляет 20% его ежемесячного дохода. Остающуюся у него сумму в 2 800 руб. при всем желании нельзя признать достаточной для удовлетворения месячной потребности в продуктах питания первой необходимости, лекарствах и пусть даже самых дешевых предметах одежды. Вот здесь и могла бы помочь федеральная норма, ограничивающая максимально допустимую долю жилищных расходов инвалида в его месячном доходе. Однако установленная на уровне 22% от его совокупного дохода, она здесь не может сработать по определению. В то же время снижение максимально допустимой доли жилищных расходов в доходах малоимущих граждан и семей с 22 до 12% позволило бы в нашем случае заметно облегчить материальное положение инвалида. Его платежи за жилищно-коммунальные услуги уменьшились бы с 700 до 420 руб., а «сэкономленные» 280 руб. он мог бы использовать на другие нужды первой необходимости (на те же лекарства и продукты питания).

Подводя итог всему сказанному выше, можно констатировать, во-первых, что проблема уровня платежей за жилое помещение и коммунальные услуги носит для инвалидов весьма болезненный характер, а, во-вторых, что для облегчения их материального положения в этой крайне чувствительной для них сфере необходимо предпринять ряд конкретных мер, а именно:

• в законодательном порядке распространить 50%-ную льготу по оплате содержания, текущего и капитального ремонта жилищного фонда на инвалидов, проживающих в домах и квартирах приватизированного жилого фонда;

• с целью недопущения дальнейших ухудшающих сдвигов в структуре потребительской корзины инвалидов федеральным органам государственной власти обеспечить опережающие темпы роста базовой пенсии инвалидов по сравнению с темпами роста тарифов на жилищно-коммунальные услуги;

• при переходе в регионах от реализации льгот по оплате жилья и коммунальных услуг в прямой форме к их реализации через механизм субсидий использовать организационные процедуры, максимально адаптированные к физическим возможностям маломобильных категорий инвалидов;

• Правительству Российской Федерации предусмотреть возможность снижения максимально допустимой доли собственных расходов на оплату жилого помещения и коммунальных услуг в совокупном доходе малоимущих граждан и семей с 22 до 10-12%.